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　　[摘 要]文章从治理及治理理论的发展现状说开，井提出乡村治理理论，通过对乡村治理理论的�涵和模式进行详尽阐述，试图厘清乡村治理的一般理论，从而为乡村治理的实践与研究工作提供理论指导。
　　[关键词]治理；乡村治理；提出；内涵、模式
　　[作者简介]苏敬媛，广西经济管理干部学院讲师，行政管理学硕士，广西南宁530007
　　[中图分类号]D6　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2010)09-0073-04
　　
　　当今，治理理论已经成为西方学术界最具有影响力的理论体系和分析框架之一，它的时髦与流行在国内学术各界引起了广泛的关注，与此同时，中国农村问题研究也备受学术界的青睐。于是，精明的学者们顺应时代的潮流，巧妙地将“治理”这一时髦用语应用于中国乡村研究，乡村治理理论就应运而生。厘清乡村治理理论对于开展乡村治理研究工作具有重大的意义。
　　
　　一、治理与乡村治理理论的提出
　　
　　(一)治理与治理理论
　　回顾治理研究的历史，“治理”长期以来主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动之中。最早将现代意义上的治理概念明确引入到国家治理中来的是世界银行。1989年，世界银行首次使用了：治理危机”一词，自此之后，“治理”的概念相继在政治学、发展经济学、国际关系学等领域出现，进行了“城市治理”、“公司治理”、“国家治理”等讨论，“治理”也逐渐被广泛地应用于政治社会发展研究中。
　　在此，需要强调的是，治理理论中的“治理”并不等同于我们日常所说的“治理脏乱差”、“治理污染”、“治理河道”等。当今，“治理”已成为学术界的时髦用语，但它的含义正在不断丰富和发展，因此关于“治理”的定义也没有一个统一的标准。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理的界定如下：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是私人部门和公共部门协调合作的持续过程。对此，格里・斯托克(Gerry Stoker)进一步归纳论证了治理的框架，指出治理的主体、界限和责任、权力依赖、过程自主性和方式等五个方面。中国学者徐勇针对中国研究语境也给出了定义：“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动。”
　　可以发现，“治理”超越了传统意义上的“统治”，它和“统治”有着本质的区别：第一，治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序满足公众的需要，而这种权威中心不是唯一的，它不一定是政府。也就是说，治理的主体多元化，它是各种主体互相之间的管理活动，它不仅仅是政府的事务，也可以是各种社会团体、私人机构甚至个人参与的公共事务管理活动。第二，治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益，而不是仅仅为了统治阶级的利益，第三，治理是一个协商、合作、上下互动过程，它包括公共权威的规范基础、处理公共事务的方式和对公共资源的管理，而不仅仅是一个自上而下的政治统治的过程。第四，治理意味着社会自主管理的存在，社会公共事务的管理和发展更多地依靠社会自身的力量，而不是国家的机构力量，也就意味着在公共事务管理中较多的民间性和较少的政治性。
　　
　　(二)乡村治理理论的提出
　　“乡村治理”概念的提出与运用，与治理理论的广泛流行密切相关。事实上，治理理论是乡村治理的理论基础。20世纪90年代后，治理与善治理论成为西方学术界最具有影响力的理论体系和分析框架之一，并至今方兴未艾”，它的时髦与流行引起了国内学术界的广泛重视。在国内外理论界对治理与善治研究兴起的过程中，中国农村研究领域同步出现的一个值得肯定的取向，就是以徐勇教授领衔的华中师范大学中国农村问题研究中心，吸收了“治理”理念，并结合中国“三农”的实际情况，于1998年首次在庐山脚下的实验村召开的研讨会上提出了“乡村治理”这一更具有包容性的概念来解释和分析乡村社会。与“村民自治”、“村级自治”等概念相比，“乡村治理”这一概念对于研究处于转型和变革中的中国农村社会更具有广泛的适应性，能将社会变迁中的农村政治、经济、社会等诸多方面容纳进来，进行综合性分析。实现这一取向，与中国“三农”问题中现存的理论与实践状况有密切关系，在中国农村发展史上，虽然也不乏天下太平盛世的局面，但是农民永远都是处于弱势群体的位置，即使是在改革开放以后，农民问题也一再引起世人的关注。到了20世纪末，当“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的呼声响起，“三农”问题再次引起朝野上下的广泛关注。以“乡村治理”为关键词的乡村问题研究便应运而生，并成为乡村问题研究的主流范式。乡村治理理论成为一种新型基层政治的理想用语，可以说，乡村治理理论的提出与研究是“治理”理论与乡村研究成功嫁接的结果，它为广大农村研究工作者“寻求和开拓新的政治理论视野”。
　　
　　二、乡村治理理论的内涵
　　
　　乡村治理并不是一种现代现象，但乡村治理理论却是一种新的理论研究，这种新的理论只不过是对传统乡村社会管理的一种重新阐述而已。“乡村治理”是治理理论在乡村管理工作中的广泛应用，它涉及到乡村治理的主体、权力结构、目标、方式等不同维度，再加上它集不同学科领域、不同地理区域和不同学术流派的学者所进行的研究和阐释，它的内涵也变得非常丰富。乡村治理理论的内涵主要包括乡村治理的主体、治理权力配置的方式、治理的目的、治理的过程四方面。
　　
　　(一)治理主体多元化
　　治理主体多元化是治理理论的首要内容，治理理论符别强调治理主体的多元化，除政府外，治理主体还包括其他民间组织和公民个人。在乡村治理中，乡村治理资源的多元性导致了乡村治理主体多元性的存在，乡村治理主体不仅仅是正式的权力机构――政府，还包括村庄内部各种得到村民认可的权威组织机构，而且乡村治理倾向于更多地关注政府以外的乡村权威机构，对于乡村治理的主体，赵树凯认为，在乡村治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。郭正林教授则更详细地进行了叙述，他明确提出：“乡村治理，就是性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的事务管理好。”从以上可见， 在乡村社会的公共事务管理中，并非只有政府部门独占，还有公民社会、民间组织及私人机构参与其中。从某种意义上讲，乡村治理的成败在于是否能形成多元化的乡村治理主体并存的局面。
　　
　　(二)权力配置多元化
　　在传统的乡村管理理念中，人们习惯性认为只有政府掌握着管理公共事务的权力，公共权力的运用呈现出自上而下的单向性运行，但是治理理论却打破了这一定向思维，提出了权力依赖与权力的多元化配置。事实上，在乡村社会中，存在着丰富的相对于国家权力而言属于私权力范畴的社会公共权力，这些权力嵌于赞杜奇所说的“权力的文化网络”中，包括不断互相交错影响的农村民间组织和非正式关系网中。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。不仅仅是政府能行使乡村社会的公共权力，而且，只要得到公众的认可，各种农村民间组织甚至是村民个人也可以有效行使乡村治理的公共权力，公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程，同时也在民间社会中呈现平行互动的关系，权力配置多元化也承认了各种公共权力在乡村治理过程中不可避免地存在着“权力依赖”的特性，这种依赖性一方面表现在由于国家能力有限，必须对草根社会授权分权，另一方面表现在乡村草根社会为了得到更大的发展自由和更高的管理效率必须向国家索取权力。乡村治理必须实现治理乡村社会公共权力的多元化配置，正如一些学者所指出的那样：乡村治理的含义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化。事实上，乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程。
　　
　　(三)以公共利益为目标导向
　　乡村治理的目标非常明确，就是实现对乡村公共事务的管理，实现乡村社会公共利益的最大化。因此，乡村治理以公共利益的最大化为目标导向。乡村公共利益是政府与农村民间组织、私人机构，甚至是村民个人合作的前提。治理理论打破了政府活动代表公益、私人和其他社会组织代表私益的狭隘观念，而是认为两者的目标可以统一，二者能够进行有效的合作，从而能够追求公共利益最大化。在乡村治理理论下，乡村治理的一切行动都以公共利益为导向，只要是有益于增进村民公共利益的，都应该纳入乡村治理活动中，只要是无益于或是有害于村民公共利益的，都在乡村治理范围之外。不管乡村公共物品的供给还是村民公共安全，还是部分村民的纠纷，甚至是家庭纠纷，只要影响到公共利益的事务，都在乡村治理的范畴。如贺雪峰认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国的乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”。其中的“有序发展”也就是公共利益所在。在这一方面，徐勇教授也曾经强调：“只有对乡村社会的特性和变化有了充分的了解和认识，才能运用公共权力进行有效的治理，并达到现代化进程中重建乡村的目的。”总之，不管过程如何，其目的都是为了最大限度地实现乡村公共利益。
　　
　　(四)治理过程自主化
　　乡村治理是一个极其复杂而又不确定的过程，其所涉及的一切事务都围绕着互相之间联系日益紧密的乡村社会物质文化生活需要中所存在的问题，而这些问题处于社会的最基层，加上乡村社会面积广阔，人口分散，政府部门不可能把所管辖的所有区域置其掌心之中，也不可能对其实现完全的控制。因此，乡村治理理论要求村民基本上是在宏观层面接受国家的方针政策，而在微观层面上应该实行自主自治为上策，即发展自组织进行自主管理。通过自主管理，乡村社会将会成为一个极具自主性、组织性的社会体系。自主组织理论认为：一个自组织的产生、维持需要解决三个问题：第一是制度供给问题，即由谁来设计组织制度；第二是惩罚问题，即该如何惩罚以及惩罚的程度；第三是主体之间的相互监督问题。乡村社会是一个“熟人社会”，能满足这三个条件的要求。显然，乡村的很多非正式组织、团体或是自然村等，都能组成自组织，实现管理过程自主化。
　　
　　三、乡村治理的模式――官治模式与自治模式
　　
　　依据不同的标准，乡村治理可以划分为不同的模式。按照乡村治理的主体分，乡村治理的模式可以分为官治模式与自治模式。按照魏光奇的定义，所谓“官治”就是由国家选官设治，一方面扩充和健全州县国家行政，另一方面建立乡镇一级国家行政，从而将地方社会各种经济、文化、社会事务的兴办和管理纳入国家行政的轨道。所谓“自治”，就是在国家行政之外，或国家行政基本框架之下另外建立的“以本地人、本地财办本地事”的行政系统。
　　在乡村治理中，官治模式具有以下特点：第一，国家在县及其以下乡村各层设置基层行政机构，并使之纳入国家的行政系统，机构的人事权力掌握在国家县级或省级机构，基层不拥有人事权；第二，国家将农村地区各个领域的公共管理事务全部划为国家的政权事务；第三，乡村没有独立的财政权，乡村的公共事务经费来源于国家的统一拨款；第四，乡村中各种非官方的力量必须完全接受国家政权的领导，政府权威在村民心目中的位置是第一的，农村民间组织等社会团体不活跃，甚至受到政治与行政的挤压；第五，政府部门与乡村各种非官方组织团体之间的协调与合作的方式主要是自上而下的方式。这种典型的官治模式在我国人民公社时期就出现过。
　　与官治模式不同，自治模式具有以下特点：第一，县级政府为国家基层政府，县级以下不再设置行政机构，县级以下的乡村各级都是自治决议机构，自治机构的由村民选举产生；第二，国家也通过一定的手段管理农村地区公共事务，但是农村的教育、卫生、道路交通、实业、慈善救济、公共营业、地方财务等全都在国家行政系统之外，统一由乡村社会精英、民间组织、私人机构等自治决议机构来实现；第三，国家政府不干预地方的财政，农村地区发展的经费主要不在于国家的拨款而在于自治机构的本身；第四，农村民间组织等各种非官方力量只接受行政部门的引导但不需要接受政府的领导，因此，农村民间组织等社会团体非常活跃，能够独立自主发展，对政府的依赖性不强，并且可以承接很多政府部门的职能；第五，政府部门与农村各种非官方组织团体之间的协调与合作方式主要是双向互动的关系。
　　官治模式和自治模式只是乡村治理模式中的两个极端。由于国家政权和公民社会之间经常存在这样或那样的利益冲突，纯一色的官治模式或自治模式都难以协调二者之间的关系。在历史和现实中，乡村治理经常实行以官治模式与自治模式相互结合的双轨运行的状态，只是有些历史时期以自治为主、官治为辅，例如我国在封建社会时期；而有些历史时期则以官治为主、自治为辅，例如，我北洋军阀统治时期，甚至像人民公社时期的乡村治理模式――纯粹的官治模式也曾出现过，但是它在我国发展史上只是昙花一现，这恰好也证明了官治模式不受乡村治理的欢迎，相反，从另外一个侧面反衬出乡村治理理论下的乡村治理更热衷于自治模式。
　　
　　四、结 语
　　
　　治理理论改变了人们对国家与社会公共事务管理中自上而下的传统观念，也给农村地区的公共事务管理理论注入了新的血液――乡村治理理论。乡村治理理论倡导乡村治理的主体多元化、治理权力多元化、治理目标公共化以及治理过程自主化，并更多地倾向于自治型的乡村治理模式。乡村治理理论为我国农村研究工作开拓了新的思路，提供了新的理论基础，对乡村治理活动具有重大的理论和实践意义，这也是本文厘清乡村治理理论的缘由所在。但是，乡村治理理论涵盖的内容复杂庞大，相关的理论有待不断的完善，本文还未能诸方涉及，期盼有更多的学者对相关的问题进行更深入的研究。
　　
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　　[责任编辑：周志华]

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