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　　摘要：国民经济由各地区区域经济有机耦合而成。区域协调发展，是国民经济平稳、健康、高效运行的前提。作为地区经济很不平衡的多民族大国，区域协调发展既是重大的经济问题，亦是重大的政治问题、社会问题和国家安全问题。区域协调发展，除依靠科学布局、制度建设、政策支持外，还有赖于区际良性互动机制的健全，最主要的是市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。我国各省(市、区)域内部发展条件地区差别大。现有发展状况差异和发展水平、城乡居民收入水平特别是基本公共服务享有水平的差距亦很显著，按照共建共享的原则，推进省(市、区)域内部区域协调发展，同样是重要而艰巨的任务。
　　关键词：区域发展总体战略；主体功能区；区际互动机制；省内区域协调发展
　　中图分类号：F061.5　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2008)03-0005-09
　　
　　2007年，我国GDP增长11.4％，国民生产总值突破24万亿元；伴随着经济总量的快速扩张，地区与城乡结构、产业结构、技术结构和社会结构，已经并将继续发生深刻变化。胡锦涛总书记在党的十七大报告中，立足新的历史起点，勾画了夺取全面建设小康社会新胜利的宏伟蓝图。《报告》在肯定近五年我国区域发展协调性增强、协调发展取得显著成绩的同时，强调了今后缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展的任务仍然艰巨，再次将“推动区域协调发展，优化国土开发格局”作为深入贯彻落实科学发展观的重要内容，作为促进国民经济又好又快发展的重大举措，突出强调了要继续实施区域发展总体战略。
　　区域发展总体战略，简要地说即“一个标志、三大要件”。一个标志，是根据区域协调发展的科学内涵，结合当前发展阶段的具体条件提出的衡量区域协调发展的标准。三大要件：一是国民经济和区域发展的总体战略布局；二是相应的政策导向和区域政策体系；三是构建、完善区际协调互动的发展机制。
　　
　　一、区域协调发展的内涵和标志
　　
　　区域经济是从空间侧面考察的国民经济子系统，整个国民经济正是由众多区域经济有机耦合而成，各子系统间的协调性，是国民经济大系统稳定高效运行的前提。
　　区域发展的协调性，通常可从下述两方面进行检测：
　　
　　1　地区发展水平、收入水平和公共产品享用水平。由于各地区人口、面积数量不等，地区生产总值等地区经济和社会总量指标不具备直接可比性。通常采用人均地区生产总值、人均收入和公共产品享用水平等指标。这三类指标密切相关，但其内涵、制约因素和实现途径与实现的难易程度终究有别。
　　(1)从共同发展的愿望出发，希望以人均地区生产总值等指标标识的地区发展水平尽可能接近为好。但受各地区要素禀赋差异等的影响，地区发展水平的差距是难以完全消除的。特别是在受自然条件影响、生产成本和发展成本很高的地区，对维护国家生态环境安全负有重要使命的地区(如大江大河源头区等)，如难以通过扩大经济总量缩小发展差距，就要考虑向区外移民的路径，使实际人口密度与地区人口承载力趋近。
　　(2)地区居民收入水平。这是城乡居民感受更直接的指标，它除受本地区经济发展水平、就业机会等影响外，还受地区劳动力异地就业务工的影响。以贵州为例，每年约有178万人在外务工，每年务工总收入在130亿～170亿元之间，大体相当于同期贵州省农业增加值的44％～57％。对于土地承载力处于超负荷状态、发展条件难以尽快改观、当地就业岗位近期难以大幅度增加的地区，组织异地就业，提高到外地务工的劳动力的素质，不失为重要的举措。
　　(3)地区公共产品享用水平。居民生活水平除取决于收入水平外，还与所在地区各种“公共产品”、特别是最基本的公共产品――如能履行卫生保健职能的医疗卫生服务体系、疾病预防控制和医疗救治体系，能对居住区生产生活废弃物进行无害化处理的设施，能承担九年义务教育与成人教育的文教组织与设施等等――提供能力有关。上述各种公共产品的服务能力与水平，既反映了公民生存权与发展权的实现程度，又从源头上决定了地区可持续发展的能力，是不发达地区缩小与发达地区多方面差距中需优先着力缩小的根源性差距。在实现全面建设小康社会的进程中，逐步使各类地区在义务教育、卫生防疫、社会保障等基本公共服务的享有方面实现均等化，本是“全面小康”的应有之义。
　　
　　2　各类地区的经济发展和人口规模与本地区资源环境的承载力相适应，保证经济发展与人口、资源环境相协调。根据各地区不同的要素禀赋和发展所处阶段，发挥各自的比较优势，通过“和而不同”的分工协作、良性互动，兼收协调、高效之利，提高国家经济总体竞争力，实现国民经济总体效益最大化。
　　　
　　二、总体战略布局、空间区划架构和区域政策
　　
　　我国疆域广袤，各地区自然条件、资源禀赋、社会人文和文化积淀、经济社会发展的现有基础与发展潜力差异很大。根据一定时期国民经济发展的目标与任务，从空间侧面，对经济社会发展合理布局，是经济发展战略和国民经济与社会发展规划的重要内容，亦是区域发展总体战略的“纲”。
　　对于幅员辽阔的大国，为拟定总体战略布局，通常需要借助显示区域差异和关联的“区域划分” (简称“区划”)。我国疆域广袤和区划不同的目的与功能，决定了空间区划架构的多类型与多层次。以国家地带性划分而言，我国经历了“2334”的变化： (1)在上世纪五六十年代采用的是沿海、内地的“两分法”。毛主席“论十大关系”的报告中有关当时国民经济的空间布局，就是以沿海与内地的关系为纲。 (2)到上世纪六十年代中后期至七十年代中期，鉴于当时的国际形势。经济布局是按三线、二线、一线的“三分法”部署(“三线”指战略大后方， “一线”是国防前沿，两者之间的地区为“二线”)。(3)改革开放以后，《六五计划(1981-1985)》中的“地区经济发展计划”，除继续按沿海、内陆地区部署外，补充了对“少数民族地区”经济发展安排的专门章节，并启动了以上海为中心的长江三角洲经济区和以山西为中心的煤炭重化工基地经济区的规划，规划内容既包括经济发展，亦包含国土开发整治。从《七五计划》开始，改按东、中、西三大经济地带的“三分法”。东部地带包括辽宁、河北、北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东和广西11个省(市、区)；西部包括四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆9个省(区)；中部地带包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽与江西9个省(区)。上述“三分法”一直延续到《十五计划》。 (4)时至世纪之交，党中央提出了实施西部大开发战略，党的十六大提出了“支持东北地区等老工业基地的加快调整和改造”，随后又作出了促进中部地区崛起的决策，到编制《十一五规划》时，业已形成了“四大板块”的 区划格局，即：西部地区12省(市、区) (重庆、四川、云南、贵州、广西、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆和内蒙古)；东北3省(辽宁、吉林、黑龙江)；中部地区6省(山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西)；东部地区10省(市) (北京、天津、河北、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、海南)。依托“四大板块”的空间架构，党的十六届五中全会提出了： “坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，健全区域互动机制的区域发展总体战略。”
　　
　　(一)深入推进西部大开发
　　“十五”期间，实施大开发战略，西部地区生产总值年均增长10.6％，“十一五”开局之年，增长13.1％，2006年地区生产总值达到3.88万亿元，2007年四川省GDP达到10505亿元，成为西部地区第一个GDP破万亿元的经济大省。在新的起点上，今后将继续加强基础设施建设，完善综合交通运输网络，加强重点水利设施和农村中小型水利设施建设，推进信息基础设施建设，抓好生态建设和环境保护，着力于资源优势向产业优势、经济优势的转化，培育包括煤炭、电力、石油和天然气开采与加工、煤化工、可再生能源(风能、太阳能、生物质能等)、有色金属和稀土的开采与加工、钾磷开采、钾肥磷肥和磷化工，以及一系列特色农、畜、果产品加工的特色优势产业；进一步振兴和提升西部大中城市的装备制造业(如成渝、德阳、西安的电力装备，柳州、天水、宝鸡、包头的重型工程机械装备等)和高技术产业；充分利用西部的自然景观、多彩的民族风情、深厚的文化积淀，大力发展旅游产业，培育旅游品牌。在开发的空间布局上，重点关注成渝经济区、关中天水经济区、环北部湾经济区和各省会(自治区首府)城市、地区中心城市及其周边、重要资源富集区与大型水能开发区、重点口岸城镇；及时推广重庆、成都城乡综合配套改革试验区统筹城乡发展的经验，普遍提升县域经济和少数民族地区经济，为社会主义新农村建设提供就近的支持；推进基本口粮田建设和商品粮基地建设，提高粮食综合生产能力，利用西部特有的自然条件，在棉花、糖料、茶叶、烟草、花卉、果蔬、天然橡胶、林纸和各种畜禽领域，壮大重点区域，培育特色品牌，延长产业链，提高附加值，通过市场化、产业化、规模化、集约化推进西部传统农业向现代农业的转化。东西联动是推进西部大开发的战略举措，据不完全统计，2006年以来东部地区到西部投资经营的企业新增了10万多家，投资总额超过7000亿元，连同前五年东部到西部的投资，总额接近15000亿元；西南、西北还将分别利用中国一东盟自由贸易区建设和上海合作组织的架构与机遇，扩大对外开放，吸引东中部的优强企业，共同建设边境口岸城镇，推进与毗邻国家的商贸往来和经济技术合作。加快新疆经济社会发展，在西部大开发中受到特别的关注。蕴藏丰富的油、气资源，已使新疆原油和天然气的产量在2006年分别跃居全国各省(区)的第三和第一位(2474万吨、164亿立方米)，原油、天然气除就地加工外，还通过鄯善一兰州原油管道和、“西气东输”一线支援内地，今后新疆还将成为我国从中亚地区进口能源和其它紧缺资源的国际大通道；除已建成的中哈原油管道外，中哈天然气管道、第二条中哈输油管道、进口天然气和西气东输二线、乌鲁木齐一精河铁路二线、吐鲁番一库尔勒铁路二线、奎屯一北屯铁路，都已开工建设或在规划中。
　　
　　(二)全面振兴东北老工业基地
　　东北是上世纪五六十年代我国工业建设的重点，是新中国工业的摇篮，为国家的发展及安全作出过历史性重大贡献，同时亦是计划经济历史积淀最深的地区。路径依赖的消极影响，体制和结构双重老化导致的国有经济比重偏高、经济市场化程度低，企业设备、技术老化，结构调整缓慢，企业办社会等历史包袱沉重，矿竭城衰问题突出，下岗职工多，就业和社会保障压力大，使东北地区经济在改革开放不断深化，市场经济蓬勃发展的大势中相形见拙。为及时扭转一度出现的相对衰退的“东北现象”，2003年10月5日中共中央、国务院颁发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从政策、资金和项目上，给予了有针对性的支持。2007年8月公布的《东北地区振兴规划》，更具体地勾勒了包括东三省和内蒙古东部三市二盟(呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟、锡林郭勒盟)145万平方公里广袤地域，通过加快改革开放步伐实现全面振兴的路径。
　　
　　1　将工业结构优化升级和国有企业改革改组改造相结合；改善国企股本结构，实现投资主体和产权多元化，构建有效的公司法人法理结构；营造非公有制经济发展的良好环境，鼓励外资和民营资本以并购、参股等形式参与国企改制和不良资产处置，大力发展混合所有制经济；围绕重型机械、冶金、发电、石化、煤化工大型成套设备和输变电、船舶、轨道交通设备等建设先进制造业基地，加快高技术产业的发展，优化发展能源工业，提升基础原材料工业。
　　
　　2　合理配置水、土资源，保护、利用好珍贵的黑土地资源，推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营；提升东北粮食综合生产能力和国家商品粮基地的地位；发展精品畜牧业、养殖业和农畜禽副产品的深加工，延长产业链，提高附加值。
　　
　　3　积极发展现代物流、金融服务、信息服务和商务服务等生产性服务业，规范提升传统服务业，充分利用冰雪、森林、草原……等自然景观，开发特色旅游产品，壮大旅游业。
　　
　　4　从优化东北蒙东区域开发总格局出发，东部、西部和西北部长白山与大、小兴安岭地区，宜坚持生态优化，在维护生态环境的前提下科学开发；优化开发和重点开发的地区摆在松辽平原、松嫩平原和辽宁沿海地区，具体来说，以哈尔滨大连经济带和东起丹东大东港、西迄锦州湾的沿海经济带为一级轴线、同时培育若干二级轴线，形成“三纵五横”，以线串点、以点带面，统筹区域城乡协调发展的空间新格局；积极扶持资源枯竭城市培育接续替代产品、实现可持续发展。争取通过10到15年的努力，使东北和蒙东成为我国重要经济增长区域，成为具有国际竞争力的装备制造业基地、新型原材料基地和能源基地、重要商品粮和农牧业生产基地、重要的技术研发与创新基地和国家生态安全的可靠屏障。
　　
　　(三)大力促进中部地区崛起
　　中部六省面积占全国的10.7％，人口占全国的28％，地区生产总值占全国近20％，人均地区生产总值相当于全国平均值的80％，不足东部发达地区的一半。中部六省在区位、资源、产业和人才方面均具相当优势：晋、豫、皖三省是国家的煤炭基地，特别是山西省煤产量与调出量居各省之冠，其余5省都属农业大省，粮食占全国总产量的近30％，油料、棉花产量占全国近40％，是重要的粮棉油基地；矿产资源丰 富，是国家原材料、水能的重要生产与输出基地；地处全国水陆运输网的中枢，具有承东启西、连南接北、吸引四面、辐射八方的区位优势；人口多、人口密度高、经济总量达到相当规模，但人均水平低，6省城镇居民和农民的人均收入都低于全国平均值。中部6省地处腹心地带，具有国脉汇聚的战略地位，其经济社会又好又快地发展，有利于提高国家粮食和能源的保障能力，缓解资源约束；有利于扩大内需，保持经济持续增长，事关国家发展的全局和全面建设小康社会的大局。2006年4月颁布的《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出了中部崛起的总体要求和战略定位，即努力把中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造与高新技术产业基地、连接东西纵贯南北的综合交通运输枢纽。
　　作为工业有相当基础、结构调整任务繁重的农业大省、人口大省，要发展为农业强省、工业强省、经济强省，实现科学发展，和谐发展，需做到下述一系列“两个兼顾”：
　　
　　1　坚持立足现有基础，注重增量和提高存量相结合，特别要重视依靠科技与体制、机制创新，激活存量资产，用好国家给予中部地区26个地级以上城市比照执行东北老工业基地的政策，抓紧企业的技术改造与升级。
　　
　　2　产业结构调整，既坚持产业升级，提高增长质量，又充分考虑新增就业岗位，实行从高技术、重化工、装备制造业、农产品加工和其它劳动密集型产业、各类服务业和文化创意产业的“广谱式”发展。作为农业大省，要特别重视以食品工业为核心的农产品加工工业，充分发挥龙头企业引领农业走向市场化、现代化的功效，使工业化、城镇化和农业现代化与社会主义新农村建设有机结合。河南省2006年、2007年粮食总产量连续两年突破千亿斤(1011亿斤、1039亿斤，均占全国粮食总产量的十分之一)，在抓紧粮食增产的同时，狠抓粮、畜、禽产品的加工转化，依托“公司+基地+农户”等产销一体化模式，延伸、扩展产业链。现在河南生产的火腿肠、速冻水饺的产量已占全国产量的一半，方便面占全国产量的十分之一强……这既使农产品加工增值、农民增收，同时也促进了基地化、规模化现代农业经营模式的推广。现在漯河的生猪基地、信阳的水禽基地、安阳和鹤壁的肉禽基地等已是中原大地区域经济发展中的显眼亮点。2007年河南省GDP达到15000亿元成为中部地区第一个破万亿元的经济大省。
　　
　　3　在企业结构上，既重视培育大型企业集团，包括跨省(区)、跨国(境)经营的大企业集团，更要支持中、小企业广泛发展，形成群众性的良好创业氛围。
　　
　　4　在资金筹措上，既充分利用本地社会资本，又重视从省(市)外、境外、国外引资。河南省2006年引入省外资金1004亿元，占同年全省城镇固定资产投资总额的21％。充分发挥地缘优势，承接珠三角、长三角加工贸易的转移，发展相关配套产业。为加快中部地区传统农业向现代农业转换的步伐，发挥国家粮食基地的重要作用，各级财政要大幅增加对“三农”的投入，改善农村生产生活条件，加强农业科技推广和农村劳动力培训，完善农业支撑体系，实施优质良种、畜禽良种和动植物保护、防疫等工程，推进农业产业化经营，发展农畜土特产品的加工基地，用好243个县(市、区)比照执行西部大开发的有关政策，大力提升县域经济。2007年12月武汉城市圈和长株潭城市群正式被批准为全国资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区，对中部地区转变发展方式，在可持续发展新路中实现崛起，发挥示范带动作用。
　　
　　(四)积极支持东部地区率先发展
　　东部十省(市)工业化和现代化进程一直走在全国前列，到2007年GDP超万亿元的已有粤、鲁、苏、浙、沪、冀6省(市)，其中广东省GDP已超过3万亿元。十省(市)面积不足全国十分之一，人口占全国三分之一，却提供了一半以上的国内生产总值(参见表1)。在经济持续快速增长的同时，经济发展方式转变相对缓慢。粗放式发展的负面效应亦正逐步显现。以“十五”为例，东部工业增加值占全国的份额由2000年的59.74％提高到2005年61.84％，表明东部工业增长率快于全国平均值，而东部规模以上工业企业实现利润占全国同类指标的份额，却从2000年的64.07％下降到2005年的44.08％，表明东部工业在快速扩张的同时，按工业增加值计算的利润率不升反降。多年来的高投入、高消耗、重污染使东部地区一些城市与地区的土地、水……等资源和环境容量已难负其重，加快转变经济增长方式，就成为东部经济继续保持快速增长、继续发挥引领国家经济发展引擎作用的必然选择。从国家战略看，东部地区经济的率先发展，一定要以“三个率先” (率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和发展方式转变，率先完善社会主义市场经济体制)为前提与动力。东部10省(市)结合各自的省(市)情，落实科学发展观，从以下方面调整了今后发展的思路和发展方式：
　　
　　
　　1　立足结构优化升级推动发展。由过去主要依靠工业数量扩张带动，向三次产业协调发展、提高产业层次转变，优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，着力发展精加工和高端产品。北京市2007年前三季度统计数据呈现“4个70％”，即第三产业在地区生产总值中的比重超过七成(71.7％)，服务业从业人员占全市从业人员的比重达到70％，服务业增加值新增量占全市地区生产总值新增量的70％，现代服务业增加值，占全市服务业增加值比重接近70％，充分表明北京服务经济主导的结构已经形成。上海市围绕建成国际经济、金融、贸易、航运四中心的目标定位，按照逐步向服务经济为主的产业格局转换，优先发展现代服务业和先进制造业，加快淘汰劣势产业。广东省围绕“三个转变”提高产业素质：一是经济发展由粗放型向集约型、循环型转变；二是产业结构由轻型化向高级化、重型化转变，充分发挥广东良港众多，利用进口原油、矿石等资源，建设大型石化、钢铁等基地；三是发展战略由以外源型经济为主，向内源型经济和外源型经济协调发展转变，继续发展加工贸易，着力提高产业层次与加工深度。广东在GDP突破3亿万元的同时，发展方式开始出现了由以往“四高一低”(高投入、高增长、高能耗与物耗、高排污、低效益)向“两高三低” (高增长、较高的效益、较低的投入、较低的能耗与物耗、较低的排污)转变。
　　
　　2　立足增强自主创新能力推动发展。由过去主要依靠资金、物质的高投入支持发展，转向依靠科技进步，提升人力资本、提高资源利用率，保持持续快速发展。北京市以中关村科技园区为核心，打造中国知识创新高地、技术创新源泉和连接全球创新网络的重要节点。国庆57周年前夕，北京承担的集成电路制造的两项核心装备――100纳米刻蚀机与离子注入机――通过验收，在“十一五”开局之年，结下了首都创新 战略的首批硕果。上海从增强原始创新能力、构筑产学研相结合的技术创新体系、营造创新环境人手，逐步形成以知识创新为基础、技术创新为重点、体制创新为保障、中介服务为纽带的城市创新体系。广东以广州、深圳两个创新城市为龙头，构建重点产业为支撑、骨干企业引领、名牌产品带动的区域创新格局，支撑广东工业从过去以加工装配为主，向上游研发设计与下游品牌营销延伸，从贴牌代工向拥有自主知识产权、核心技术和自主品牌转变。
　　
　　3　立足统筹协调与竞合推动发展。首先，通过东部与中西部的多种联动机制，使东部的产业升级与东部的“万商西进、万企西移”紧密结合，实现东部率先发展和东部带动中西部发展相结合。其次，扭转改革开放以来东部沿海地区“南快北慢”的局面，实现沿海各地区的协调发展；推进天津滨海新区的开发开放，使其成为继深圳经济特区、浦东新区以后，又一带动区域发展的新增长极。2006年滨海新区依托电子通信、石油开采、汽车制造、现代冶金等既有支柱产业，完成地区生产总值1960亿元(占天津市GDP的45％)；利用滨海新区丰富的土地与自然资源和相当完善的服务功能，使年产1250万吨的炼油厂、100万吨的乙烯、2×100万千瓦火力发电、空客A320总装线、新一代运载火箭基本型工程研制基地和中联芯片等重大项目先后落户滨海新区；以首都钢铁公司(生产环节)外迁曹妃甸港区为契机，推进河北省沿海大型重化工基地和现代物流体系的发展，并与天津滨海新区、山东半岛一起，成为环渤海地区经济的新增长极；在两岸经济技术交流合作规模与日俱增的推动下，以福建为主体，连同周边地区的海峡西岸经济区，正在过去长三角与珠三角之间的“凹地”上迅速崛起；厦门一深圳和向塘一莆田两条铁路的兴建，将使福建和珠三角、长三角及内陆各省(区)的联系更加便捷，为福建与两岸合作，拓展了更广阔的空间；北起丹东(大东港)的辽宁“五点一线”、河北沿海隆起带、山东环渤海经济带和苏北连云港的崛起、大丰港的兴建。南迄环北部湾南宁、北海、钦州、防城港、湛江的大开发，标志着连绵万余公里的产业带、城镇带将如巨龙涌现于太平洋西岸。再次，分别以京津、上海、广东与深圳为核心的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，正进一步通过完善合作协调机制，逐步深化相互间的分工协作，实现体制相融、交通紧连、市场畅通、资源共享、产业链接、互惠共赢的新格局。
　　
　　(五)八类重点支持区域
　　区域政策贵在地区针对性，上述四大广域政策覆盖区的面积，大的数百万平方公里，小的亦近百万平方公里，这对政策的针对性与力度不能不带来影响，使其更多地转到发挥宏观导向的功能。针对经济社会发展问题集中与突出的“空间”，《纲要》提出了八类重点支持区域，即限制开发区域、禁止开发区域、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、三峡库区和资源枯竭型城市；把对上述区域的支持纳入中央和地方政府公共财政预算安排的优先领域。我国六百多座城市中，近五分之一为以矿产、森林等自然资源采(伐)、加工为主导产业的资源型城市，在资源型城市中又约有四分之一由于长期高强度采(伐)，资源已经或接近枯竭，产业结构单一，发展缺乏后劲，环境生态破坏严重，下岗失业和贫困人口多、比例高。为落实十七大报告中“帮助资源枯竭地区实现经济转型”的决策，将设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，调整资源税负水平，增加资源开采地的财政收入；鼓励金融机构，设立可持续发展专项贷款，对资源型城市和企业提供金融支持；安排国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持建设一批接续替代产业；落实就业再就业扶持政策，开发公益性工作岗位，从政策上鼓励自主创新和企业接纳就业，完善社会保险和社会救助制度，加快采矿沉陷区治理和棚户区改造，从多方面解决困难群众的生活问题，以解燃眉之急。为预防其它资源性城市再陷窘境，将通过资源价格改革，把资源采(伐)带来的环境整治、安全设施投入和采(伐)企业退出转产费用列入资源产品的成本构成，通过矿(林)产品完全成本化改革，建立规模的资源开发补偿和衰退产业援助机制。对集中连片的贫困地区，首先区分两类：一是具备生存条件的，采取定点帮扶、整村推进，从改善生产生活条件、开辟增收渠道入手；另一类是“一方水土养不活一方人”的生存条件恶劣地区，实行易地扶贫。对民族地区，国务院颁布了《贯彻实施民族区域自治法若干问题的规定》，将逐步加大民族自治地方财政转移支付力度、设立多种专项资金、扶助民族自治地方经济社会发展；针对22个人口在十万人以下的民族，国务院专门制定了《扶持人口较少民族发展规划》；对地处陆地边境的108个县(旗)和新疆生产建设兵团的一些团(场)，继续实施“兴边富民工程”。
　　
　　(六)四类主体功能区
　　为使各地区经济发展与人口、资源、环境相协调，国家《十一五规划纲要》提出了“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”，这是从人与自然和谐相处，尊重自然规模，在国土开发利用保护与建设上，因地制宜，保证可持续利用的一项带根本性的制度建设，是优化空间开发结构、规范空间秩序的根本性举措。
　　我国的老工业区、特大城市、大城市以至部分中等城市的老城区，经过半个多世纪特别是开放近三十年高强度的开发，经济密度和人口密度较高，有的已超越本地的环境容量，有的地方甚至重污染企业与民居和其它设施犬牙交错，杂乱配置……只有通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等途径进行根本性的结构调整和“优化开发”，才有可能继续保持、提升经济竞争的活力和市民的宜居环境；继续发挥引领国家经济发展“龙头”地区和我国参与全球市场竞争、合作主体地区的作用，这些地区大多划人优化开发区。
　　在上述“优化开发区”外缘或与其毗邻又有方便交通通讯设施相连，既有开发强度低，有充裕的可供新建项目摆布的土地和环境容量，适于承载新产业、新项目，属“重点开发区”，上海浦东新区、天津滨海新区、河北曹妃甸、西南的成渝地区、西北的关中一天水地区等都属于这一类型；另一类重点开发区则源于重要资源的开发，或大型电站、综合交通枢纽、港口群兴起等契机，吸引来众多产业的空间集聚，陕北、内蒙古鄂尔多斯一乌海和宁夏东，大型煤田、石油、天然气的开发，带来了发电、化工、冶金、石化等衍生产业的发展；新疆天山北坡和南疆库尔勒、阿克苏地区，亦大体类似；再如环北部湾地区，由于拥有众多深水良港，为进口原油、矿石发展炼油、石化、冶金和精品钢材提供了得天独厚的条件，都将成为西部大开发的重点开发区。
　　在国土疆域中，有些地区环境生态本底较差，承载力弱，过度和其它不合理开发，已造成生态功能严重退行性演变，且在更大范围的地理空间内承担生态屏障功能，关系较大区域范围的生态安全(如大江大 河上游和河流水源涵养补给区，生物多样性丰富地区，生态脆弱区、环境敏感区等)，属于限制开发区；坚持保护优先，限制有碍生态修复和环境保护的各种经济活动，适当发展资源环境可承载的产业，人口超载的实施有序转移。根据国家“十一五规划纲要”和西部大开发“十一五”规划，全国22个限制开发区，17.5个在西部(大小兴安岭森林生态功能区跨西部和东北两个地区)，大体有如下几种类型：一是森林生态功能区，如大兴安岭、川滇接壤地区、秦巴山区、藏东南高原边缘地区、新疆阿尔泰地区；二是河流源头与水源补给生态功能区，如青海三江源、甘南地区；三是荒漠生态功能区，如塔里木河流域、阿尔金草原、西藏羌塘高原；四是沙漠化和石漠化防治区，如呼伦贝尔、科尔沁、浑善达克、毛乌素和桂黔滇石漠化防治区；五是水土流失防治地区，如黄土高原丘陵沟壑区、川滇干热河谷生态功能区；六是高原湿地生态功能区，如四川若尔盖。
　　禁止开发区是指各级政府依法设立的自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜区、森林公园、地质公园等，均需依法实行强制性保护，严禁与其主体功能相悖的开发活动。国家级自然保护区，全国243个，127个在西部；世界文化自然遗产，全国31处，11处在西部；重点风景名胜区，全国565个，223个在西部；国家森林公园，全国187个，65个在西部；国家地质公园，全国138个，52个在西部。
　　对发展定位、主体功能各异的地区，国家实施分类管理的区域政策。如对西部地区，建立长期稳定的开发资金渠道，进一步扩大财政转移支付和金融服务支持的力度，支持西部继续加强基础设施和环境生态建设、培育壮大特色优势产业；特别是提高财力性转移支付的比重和规模，以提高西部地区基层政府公共服务的能力，加快西部、特别是西部农村科教文卫各项社会事业的发展；国际金融组织和外国政府提供的优惠贷款和技术援助资金，继续向西部地区倾斜。针对东北地区体制与结构的双重老化，中央财政提供补助，做实基本保险个人账户、支持国有企业剥离社会职能与主辅分离，增值税由生产型转消费型率先在东北地区试点，利用国债资金和专项基金支持企业技改，推进东北装备工业的振兴。而对中部地区，特别是区内的粮食主产区，则加大财政对农业基础设施建设的投入和种粮农户的补贴，以巩固、提升中部作为国家粮食基地的重要地位。在整个区域政策体系中前述八类重点支持地区受到特殊的关注。按照十七大报告指明的“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的改革方向，加大财力性转移支付与财政性投资的力度，支持其改善基础设施条件，保护好环境生态，完善义务教育、卫生防疫、文化体育等各种公共服务，使这些地区的居民能逐步享受到均等化的基本公共服务。除财政政策、投资政策外，在产业政策、土地政策、人口管理政策和政绩考评上，亦都将体现因地制宜、分类管理的原则。
　　
　　三、区际互动机制的构建
　　
　　区域协调发展，除依靠科学布局、制度建设、政策支持外，还有赖于区际良性互动机制的健全，最主要的是市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。
　　不同地区要素供需平衡差异导致地区要素价格和投资回报率差异，以及预期市场潜力的空间差别，导致要素的区际流动和产业转移。清除行政壁垒，打破地区封锁与行政性垄断，突破行政区域的囿限，充分发挥市场机制引导要素流动的作用，有利于经济发达、开发密度高地区的资本、技术和产业向欠发达、低密度地区顺势转移，推动产业布局优化和区域协调发展。
　　合作机制是指基于互惠互利原则的区际经济技术协作和人才、技术交流等。其中既包括像9+2泛珠三角协作(9指广东和广西、云南、四川、贵州、湖南、江西、福建、海南；2指香港、澳门两个特别行政区)这样横跨东、中、西三大地带和港澳的广域性区域联盟，亦有数省毗邻地、市自愿组成的经济区(如淮海经济区、中原经济区等)，更多的是在同一城市群(带)内，各市、地、县自愿结合而成的城市联盟。区域(城市)联盟，凭借地方政府联手搭建的合作平台，企业等各类市场主体广泛参与，按照政府引导、企业对接、市场运作的方式，通过协议分工、长短互补、要素聚合、集成优势，实现联动发展，互利共赢。
　　互助机制是在上级政府指导协调下，东部经济发达地区、中央单位和国有大型企业集团公司与中西部欠发达地区结成对口帮扶组合，本质上属道义性援助，特别适合于人才培训、社会事业与公共服务领域的各类公司性项目。
　　扶持机制是上级政府对经济欠发达和承担重要生态功能地区的下级政府，通过财政转移支付等方式，使其人均财政支出，足以支撑当地居民逐步享有均等化的基本公共服务。2006年中央财政用于对地方的转移支付达到9571亿元，其中面向中西部地区的转移支付占全部转移支付额的86.1％。
　　对各类矿产资源开发、电站建设造成的环境生态影响如何补偿，对江河上中下游地区之间的生态补偿(横向转移支付)如何构建并逐步制度化，都是进一步健全区际良性互动机制亟待研究的课题。
　　
　　四、省(市、区)内的区域协调发展
　　
　　我国内地31个省(市、区)，除4个直辖市和海南、宁夏两省(区)，面积都超过十万平方公里，面积最大的三个自治区(新疆、西藏、内蒙古)则超过百万平方公里，省(市、区)域内部发展条件地区差别大，现有发展状况差异和发展水平、城乡居民收入水平特别是基本公共服务享有水平的差距亦很显著，按照共建共享的原则，推进省(市、区)域内部区域协调发展，同样是重要而艰巨的任务，在各省(市、区)的“十一五规划纲要”中都受到高度关注，都有明确的安排，概而言之，有如下五个要点：
　　
　　(一)根据发展的条件与潜力。划分若干空间单元，因地制宜区别定位，“和而不同”各展所长、良性互动、动态协调
　　例如广东省将全省划分为：珠江三角洲、东翼、西翼和北部山区四大区域，明确珠三角的战略定位是加快体制创新和技术创新，提升整体竞争力，大力发展资本、技术密集型产业，重点着力于高新技术产业和现代服务业。对东、西两翼明确以发展临港工业为突破口，分别培育石化、钢铁、能源等支柱产业，相应发展区域物流业等。对北部山区则强调保护、发挥生态优势，相应发展新兴制造业、农产品加工和旅游休闲产业等。辽宁省将省域划分为以沈阳为中心的辽中城市群经济区、以大连为龙头的辽东半岛沿海经济区和以锦州、盘锦、葫芦岛为骨干的辽西沿海经济区。安徽省划分为三大片：一是以合肥为中心的省会经济圈；二是包括马鞍山、芜湖、铜陵和安庆等沿江城市的皖江工业密集带；三是在蚌埠、淮南、淮北等煤炭资源丰富的地区建设沿淮工业密集带。青海省划分为四大片，明确重点发展以西宁为中心的东部地区和柴达木地区，对“环青海湖地区”实行确保湿地生态安全前提下的适度开发，对“三江源地区”则以保护、 治理生态环境和保护生物多样性为主，点、线、网、面构成区域经济和经济布局的基本要素。一些省(区)经济的空间布局，在区块划分的同时，还提出了发展的主要轴线。如江苏省在划分苏南、苏中、苏北三大区域的同时，强调“四沿”的产业布局指向，即“提高沪宁沿线产业层次”、 “发展沿长江产业带”、“建设东陇海沿线产业带”和“开发沿海产业带”。
　　
　　(二)优化壮大核心地区，鼓励率先发展，发挥引领全省(市、区)发展的龙头作用
　　以省会(自治区首府)为中心，包括周边地区的省会城市圈(城市群、经济区)作为核心地区，成为各省(区)普遍的选择，除前述辽宁省以沈阳为中心的辽中经济区(1+6)，安徽省以合肥为中心的省会经济圈(1+2)，⑤河南省以郑州为中心的中原城市群(1+8)，湖北省的武汉城市圈(1+8)，新疆的乌(鲁木齐)昌(吉)经济区等。省会城市群(圈)，通过体制创新，不同程度地做到了以特大城市为依托，以大带小，促进大中小城市和小城镇的协调发展，各城市和城乡间的规划同谋、交通(通信)同网、市场同体、生态共建、环境同治、产业成链，深化了城市间的分工协作、功能互补，既推进了省会(首府)城市向服务经济主导的转型，提升了中心城市的带动、辐射功能，又通过产业向周边扩散，以及“总部、营销在省会，生产基地在周边”、“总装在首府，零部件、元器件制造在周边”等模式，加快了周边中小城市和农村工业化的步伐，提高了整体竞争力。
　　
　　(三)优化开发潜力大、资源环境承载力强的地区，支持其跨越发展，培育省(区)域内的新兴增长区
　　省会(首府)等大城市和特大城市，开发密度多数已经较高，有的已趋近资源环境承载力的上限，除优化提升这些城市自身的结构，还要选择开发潜力大、具备开发条件的地区，培育新增长极，成为各省(区)实现可持续发展的前瞻性战略布局。
　　辽宁省以“五点一线”为突破口，沿黄渤海之滨，培育新经济带，通过沿海、腹地和海陆互动，为提升全省对外开放和“海上辽宁”建设水平，奠定了坚实基础。江苏、安徽沿(长)江产业带的发展、黑龙江省哈(尔滨)大(庆)齐(齐哈尔)工业走廊的建设、新疆南疆石油天然气化工带(库尔勒、轮台、库车、阿克苏等)的建设、广西环北部湾经济区的建设，都具有同样的功效。
　　
　　(四)对欠发达和制约条件较多的地区，采取有针对性的扶持措施。促进加快发展
　　以江苏为例，在苏南人均GDP已超过6000美元的同时。苏北地区人均GDP还不足2000美元，低于全国平均值。加速苏北振兴，成为江苏实现“两个率先”的关键一环。外力帮扶和创业富民相结合，开辟了苏北振兴之路。前者通过“牵手结对”，南京、无锡、常州、苏州、镇江分别与苏北地区的淮安、徐州、盐城、宿迁、连云港结对，实现“南北挂钩共建”，推进产业、财政、科技、人才的“四项转移”，特别是导致南北共建工业园区，使苏北的“筑巢引凤”和苏南、苏中的产业升级“腾笼换鸟”的双方需求有效结合，实现了互利共赢，合作常青不衰。与此同时，苏北大力弘扬创业文化，倡导“百姓创家业、能人创企业、干部创事业”，数以千计的外出务工人员返乡创业，投资总额超百亿元，外援和内生增长双轮驱动已初见成效，苏北的主要经济指标近年的增长幅度，有的已超过全省平均值。
　　
　　(五)统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化新格局形成
　　统筹城乡发展，是改变同一区域城乡两付面孔的根本路径。2007年6月，重庆市、成都市被同时批准为全国统筹城市综合配套改革试验区。重庆市现有3100多万总人口中，农村户籍人口占80％以上，城乡居民收入比为4：1，城乡生活和公共服务享有水平实际差距远远超出4倍。为填平长期城乡二元发展形成的鸿沟，重庆市正拟通过六项制度改革，即城乡统一的行政管理体制、统筹城乡的一体规划与基础设施建设，以及统筹城乡的土地管理、公共财政、金融服务和社会服务体制，拆除横亘在城乡间的“高墙”，力争从以下三方面突破：一是发展经济，增加非农产业就业岗位；二是扶持有条件的农民工转化为市民，以农村宅基地置换城市住房、以承包地置换城市社保；三是扩大留乡农民土地经营规模，实现规模经营、集约经营。推进现代农业和社会主义新农村建设，使农村居民、进城务工人员及家属逐步和城市居民享有均等化的公共服务。
　　2007年11月新修编的《重庆市城乡总体规划》公布，成为《中华人民共和国城乡规划法》通过后，第一个统筹城乡空间布局、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的蓝图。按照《规划》，到2020年，重庆市域将形成由1个特大城市、6个大城市、25个中小城市和495个左右小城镇组成的城镇体系，都市区和各区县的所有农村都在四个小时的通达圈内。
　　我国区域和城乡发展的失衡，是历史进程中长期积淀的结果，扭转失衡，实现协调发展，也将经历一个不短的过程。不断加深对区域发展规律的认知与把握，贯彻落实好区域发展总体战略，并以实践中积累的新经验、理论研究的新成果，不断充实完善区域发展总体战略，地区普遍繁荣、共同富裕的新格局终将实现。

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